La compétence universelle tient-elle ses promesses ?

La compétence universelle autorise un juge national à poursuivre les crimes les plus graves (génocide, crimes contre l'humanité, crimes de guerre, torture) indépendamment du lieu de commission et de la nationalité de l'auteur comme de la victime. Elle se fonde sur la seule gravité de l'infraction, réputée porter atteinte à l'ordre public international. Ses promoteurs y voient l'instrument central de la lutte contre l'impunité : le procès de Roger Lumbala s'est tenu du 12 novembre au 19 décembre 2025 à la Cour d'assises de Paris sur ce fondement. Les anciens verrous textuels levés par la loi du 20 novembre 2023, le débat se déplace vers l'effectivité, le coût, la durée et l'équité du procès.

Comment se définit la compétence universelle ?

La compétence universelle déroge aux titres ordinaires de compétence pénale. En principe, la compétence du juge français repose sur la territorialité (article 113-2 du Code pénal), la personnalité active (article 113-6) ou la personnalité passive (article 113-7), c'est-à-dire un rattachement par le lieu ou par la nationalité de l'auteur ou de la victime. La compétence universelle s'affranchit de ces rattachements : c'est la nature du crime qui justifie l'intervention de tout for national.

Son fondement est double. Conventionnel d'abord : les Conventions de Genève de 1949 imposent la répression des infractions graves au droit humanitaire, la Convention de New York du 10 décembre 1984 organise la compétence en matière de torture, et la Convention de 1948 vise le génocide. Coutumier ensuite : la prohibition de ces crimes relève du jus cogens, normes impératives auxquelles aucun État ne peut déroger.

Le droit français distingue deux régimes qu'il ne faut pas confondre. Les crimes relevant du Statut de Rome (génocide, crimes contre l'humanité, crimes de guerre) obéissent à l'article 689-11 du Code de procédure pénale, assorti de conditions spécifiques. La torture relève des articles 689-1 et 689-2, qui exigent la présence de l'auteur sur le territoire et, depuis la jurisprudence récente, sa qualité d'agent officiel.

Que reste-t-il des conditions de l'article 689-11 après la loi du 20 novembre 2023 ?

Le discours des « quatre verrous » bloquant l'application de la compétence universelle, longtemps relayé par les organisations non gouvernementales, ne décrit plus le droit positif. La loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 (article 22) a profondément ouvert le régime de l'article 689-11, dont la version actuelle est en vigueur depuis le 22 novembre 2023.

La double incrimination, d'abord, a été supprimée pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Cette condition exigeait que les faits soient également punis par la législation de l'État de commission, ce qui pouvait faire obstacle aux poursuites lorsque cet État ne réprimait pas ces crimes comme tels, difficulté illustrée par les dossiers syriens, la Syrie n'étant pas partie au Statut de Rome. La suppression prolonge un mouvement amorcé par la loi du 23 mars 2019, qui n'avait levé cette exigence que pour le génocide.

La résidence habituelle, ensuite, a été maintenue mais codifiée dans une acception souple. Par deux arrêts d'assemblée plénière du 12 mai 2023 (n° 22-80.057 et n° 22-82.468), la Cour de cassation a jugé que cette résidence relève de l'appréciation souveraine des juges du fond et se caractérise par un lien de rattachement suffisant avec la France, établi par un faisceau d'indices tenant à la durée du séjour, aux attaches sociales et matérielles ou à une formation suivie sur le territoire.

Demeurent enfin le monopole des poursuites confié au procureur de la République antiterroriste, tempéré par la voie de recours de l'article 40-3 CPP contre un classement sans suite, et une exigence de subsidiarité reformulée : la poursuite suppose qu'aucune juridiction internationale ou nationale ne demande la remise ou l'extradition de la personne.

La France au regard des autres droits européens : panorama comparé

La place de la condition de présence ou de résidence est le principal point de divergence entre les droits européens. L'Allemagne pratique une compétence universelle dite « pure » : le Code des crimes contre le droit international (Völkerstrafgesetzbuch, ou VStGB, entré en vigueur en 2002) permet de poursuivre le génocide (§ 6), les crimes contre l'humanité (§ 7) et les crimes de guerre (§§ 8 à 12) sans aucune condition matérielle de rattachement ; la présence de l'auteur n'est pas requise pour ouvrir l'enquête, mais l'est pour le jugement. C'est sur ce fondement que le tribunal régional supérieur de Coblence a condamné, le 13 janvier 2022, l'ancien colonel syrien Anwar Raslan à la réclusion à perpétuité pour crimes contre l'humanité, à l'issue du premier procès au monde portant sur la torture d'État commise en Syrie. La France, en exigeant une résidence habituelle pour les crimes du Statut de Rome (article 689-11) et une présence pour la torture (article 689-2), occupe une position intermédiaire, plus restrictive que le modèle allemand.

À l'autre extrémité du spectre figurent la Belgique et l'Espagne. La Belgique, dont la loi de 1993 modifiée en 1999 avait consacré une compétence universelle particulièrement large, l'a abrogée en 2003 sous la pression diplomatique, notamment américaine, après une série de plaintes visant des dirigeants étrangers en exercice. L'Espagne a suivi une trajectoire comparable : la loi organique 1/2014 du 13 mars 2014 a soumis l'exercice de la compétence universelle à un lien de rattachement avec l'Espagne et entraîné la clôture quasi générale des affaires pendantes devant l'Audiencia Nacional, y compris par application rétroactive. Ces revirements illustrent la fragilité politique du mécanisme : son amplitude dépend largement d'arbitrages diplomatiques internes à chaque État.

Quels mérites ses promoteurs revendiquent-ils ?

Les arguments avancés en faveur de la compétence universelle tiennent d'abord à sa fonction supplétive. La Cour pénale internationale est une juridiction de dernier recours, aux moyens limités, dont la compétence se heurte aux États non parties et au jeu des immunités. Le jugement sur le lieu de commission est par ailleurs souvent inaccessible lorsque le régime mis en cause demeure au pouvoir ou que le conflit n'est pas clos. La compétence universelle est ainsi présentée comme une voie permettant d'éviter que ces crimes ne demeurent sans juge : les condamnations syriennes prononcées en Allemagne auraient été inconcevables à Damas, et plusieurs dossiers rwandais ont été jugés en France.

Ses promoteurs lui prêtent ensuite une fonction expressive et réparatrice. Le procès reconnaît la qualité de victime, établit une vérité judiciaire et inscrit les faits dans la mémoire collective.

Un dernier argument tient à l'organisation croissante du dispositif. Des unités spécialisées se sont structurées, tels l'Office central de lutte contre les crimes contre l'humanité et le parquet national antiterroriste en France, ou le parquet fédéral en Allemagne. La coopération s'est densifiée par l'intermédiaire d'Eurojust, de son Réseau génocide et d'équipes communes d'enquête, ce qui facilite la collecte d'une preuve dispersée dans les diasporas.

Les droits de la défense résistent-ils à une justice à distance ?

La première objection sérieuse touche au procès équitable. Les crimes ont été commis à l'étranger, souvent plus de quinze ans avant le jugement, en zone de conflit. Il n'existe ni scène de crime exploitable ni expertise contemporaine des faits ; les preuves matérielles ont dépéri, de sorte que l'accusation repose presque exclusivement sur la preuve testimoniale.

Or cette preuve est fragile. Les témoins sont traumatisés, l'écoulement du temps a altéré leur mémoire, l'identification des auteurs est incertaine et le recours à des témoins protégés ou anonymes fréquent. S'y ajoute une atteinte possible à l'égalité des armes, composante du procès équitable au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme : la défense accède malaisément aux pièces et aux témoins à décharge demeurés sur place, ne peut guère enquêter à l'étranger et supporte le coût d'une traduction permanente.

Une justice lente, coûteuse et d'une effectivité incertaine ?

La deuxième objection est d'ordre pratique. Les instructions s'étendent sur plusieurs années, le temps des commissions rogatoires internationales, des déplacements et des traductions, au prix de détentions provisoires prolongées et de procès d'une durée considérable. Le coût est élevé : enquêtes transnationales, expertises, interprétariat et protection des témoins.

Le « rendement » quantitatif demeure modeste, au regard de l'ampleur des crimes de masse, et de nombreux dossiers sont clôturés faute de preuves suffisantes. Le juriste Maximo Langer a théorisé ce déséquilibre par la notion de low-cost defendants : les États tendent à poursuivre les auteurs présentant un faible coût diplomatique, réfugiés de rang subalterne présents sur le territoire, et à éviter les responsables de haut rang protégés par des considérations politiques. Cette analyse rejoint le constat d'une concentration des procès sur quelques contextes, Syrie, Rwanda, Ukraine, tandis que d'autres situations de crimes de masse demeurent sans poursuite. Le reproche d'une justice à « deux poids deux mesures », sur un axe Nord-Sud, a notamment été relayé par l'International Bar Association dans sa déclaration de Prague de 2024.

Comment le droit positif borne-t-il lui-même la compétence universelle ?

Au-delà des objections de politique pénale, le droit lui-même limite la portée du mécanisme, à commencer par les immunités. Par un arrêt d'assemblée plénière du 25 juillet 2025 (n° 24-84.393), la Cour de cassation a annulé le mandat d'arrêt délivré contre Bachar al-Assad, jugeant que l'immunité personnelle d'un chef d'État étranger en exercice ne souffre aucune exception, fût-ce pour des crimes internationaux, tant que dure son mandat. Le même jour, par un arrêt distinct (n° 24-84.071), la Cour a écarté l'immunité fonctionnelle invoquée par un ancien dirigeant syrien, retenant qu'elle ne couvre pas les crimes internationaux. La distinction est cardinale : l'immunité personnelle, attachée à la fonction et de portée absolue, protège la personne pendant la durée de ses fonctions ; l'immunité fonctionnelle, attachée aux actes accomplis ès qualités, cède devant les crimes internationaux. Cette ligne prolonge celle tracée par la Cour internationale de justice dans l'affaire Yerodia (République démocratique du Congo c. Belgique, 14 février 2002), qui avait consacré l'immunité d'un ministre des affaires étrangères en exercice.

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme s'inscrit dans la même logique : elle analyse l'immunité comme un obstacle procédural au droit d'accès au juge, et non comme une atteinte au droit matériel, et considère que la seule compétence universelle ne fait pas naître, à elle seule, une obligation conventionnelle d'enquêter.

À ces limites s'ajoute l'absence de for civil universel : la réparation des victimes demeure suspendue à l'aboutissement de la procédure pénale, aucun chef de compétence civile universelle n'étant reconnu (M.M. c. France, 23 mai 2024, n° 13303/21 ; Naït-Liman c. Suisse, gr. ch. 15 mars 2018, n° 51357/07).

En pratique

La compétence universelle repose sur un fondement juridique solide et poursuit un objectif légitime, la répression de crimes que nul ordre territorial ne devrait laisser impunis. Sa mise en œuvre révèle néanmoins des fragilités sérieuses, qui subsistent une fois les verrous textuels levés : difficulté de la preuve à distance, atteinte possible à l'égalité des armes, lenteur, coût élevé et soupçon de sélectivité. Le droit comparé montre en outre l'instabilité du mécanisme, de la compétence « pure » allemande aux reculs belge et espagnol, tandis que le droit positif lui oppose ses propres limites, immunités et absence de for civil universel. La lucidité commande de réserver cet outil aux cas où il peut s'exercer dans des conditions compatibles avec le procès équitable.